Relevo generacional e instalación de jóvenes en la agricultura

Fernando E. Garrido Fernández (IESA-CSIC) y Germano E. Pollnow (UFP-RGS. Brasil) – 13/08/2021

En este artículo del Anuario UPA 2021, sus autores analizan el problema de la renovación generacional en la agricultura. Consideran que es un tema fundamental para afrontar los grandes retos de la digitalización, la transición ecológica y energética y la vertebración profesional. Plantean que solo a través del relevo y la instalación de jóvenes es posible abordar esos desafíos, pero entienden que tiene que tratarse como un tema de Estado con políticas de incentivos económico, pero también jurídicas, fiscales y culturales.

 

Es un hecho evidente que la población agraria está envejecida y que hay escasez de jóvenes en la agricultura. Diversos estudios a escala de la UE, como otros realizados en nuestro país, lo vienen corroborando (Castillo y Guerrero, 2019; Comisión Europea, 2016; Mundubat y COAG, 2016; MAPA y Red Rural Nacional, 2020).

Según datos de Eurostat referidos a 2016, casi un 60% de los titulares de explotación de la UE-27 (sin Reino Unido) tenían más de 55 años. Hay variaciones entre países. Polonia, Alemania, Austria y Finlandia son los que tienen la población agrícola menos envejecida, estando el porcentaje de mayores de 55 años por debajo del 40%. Sin embargo, en España, Rumanía o Portugal este grupo de edad representa más del 50% (por ejemplo, en Portugal el 76% de su población agraria tiene más de 55 años). España se sitúa en la parte media alta del envejecimiento, con un 55,6% de agricultores que, según datos de Eurostat, superan la edad de 55 años.

La realidad de nuestro país es confirmada por datos del INE, en cuya Encuesta sobre la Estructura de las Explotaciones Agrarias (2016) se indica que, de un total de 714.428 titulares de explotación (propiedad de personas físicas), 434.381 (60,8%) tenían 55 años (ver cuadro).

Un estudio de la Fundación Mundubat y COAG (2016) sobre instalación de jóvenes en la agricultura señalaba que en 2013 dos tercios de las explotaciones (66%) en España tenían un titular con más de 55 años. Añade el citado estudio que “el envejecimiento de la población agraria se basa en una baja proporción de titulares con menos de 35 años” y que “la proporción de titulares con menos de 35 años ha disminuido entre 2003 y 2013, del 6% al 3%”, aumentando la de más de 55 años, que ha pasado del 59% al 66% en esos diez años. Esta evolución se confirma a escala regional. Según el citado estudio de Mundubat y COAG, la proporción de titulares de menos de 35 años ha bajado en todas las comunidades autónomas, excepto en el País Vasco. En contraposición, el porcentaje de titulares mayores de 65 años ha aumentado en todas ellas, menos en el País Vasco y también Asturias.

Además, estudios recientes indican, asimismo, que una gran parte de los actuales propietarios agrícolas no tienen asegurado el relevo generacional. Y esto debido a que ninguno de sus hijos tiene intención de dedicarse a la agricultura, bien porque tienen otra actividad profesional o bien porque no les resulta atractivo llevar la explotación agraria de sus progenitores. Además, son mayoría los agricultores que no desean que sus hijos asuman el relevo en la gestión de las explotaciones, prefiriendo que se dediquen a otras profesiones (IESA, 2008 y 2009).

 

El tema del relevo generacional puede ser importante en sí mismo, en la medida que se considere necesario, por razones demográficas, incorporar jóvenes a la agricultura para contrarrestar la tendencia al envejecimiento de la población, o bien porque se vea como una salida profesional al alto nivel de desempleo juvenil. 

 

Extrapolando la tendencia a los últimos años, todos estos datos nos indican que casi dos tercios de los agricultores españoles estarán jubilados dentro de una década. Ello no implica que vayan a estar retirados de la agricultura, pero sí que la población agraria se verá cada vez más impregnada de actitudes poco propensas al riesgo y la innovación.

Es una situación de evidente preocupación, en la que influyen varios factores. Como señalan Moyano y Elhert Pollnow (2021), algunos de estos factores son, sin duda, económicos (como la escasa rentabilidad de muchas explotaciones agrarias, especialmente las de menos tamaño y en sectores marcados por una fuerte caída de los precios). Pero otros son de naturaleza jurídica, como la dificultad de acceder a la propiedad en el marco de una sucesión familiar o la rigidez del mercado de la tierra (MAPA, 2020), y también cultural, como el escaso atractivo que tiene para los jóvenes la actividad agraria y el bajo reconocimiento social que recibe la profesión agrícola (IESA, 2008 y 2009). A ello habría que añadir el difícil acceso de los nuevos agricultores a los incentivos y ayudas económicas de la PAC al estar estas reservadas a los titulares con “derechos históricos”.

Es verdad que hay sectores y grupos de agricultores que, gracias a las economías de escala, la cooperación, los productos diferenciados y la utilización de eficientes modelos de gestión empresarial y de tecnologías avanzadas, resisten bastante bien la competencia en los mercados al poder racionalizar los insumos y reducir los costes de producción. Pero aun en estos sectores más dinámicos e innovadores, el relevo generacional es también una necesidad perentoria.

Un tema relevante y urgente

El tema del relevo generacional puede ser importante en sí mismo, en la medida que se considere necesario, por razones demográficas, incorporar jóvenes a la agricultura para contrarrestar la tendencia al envejecimiento de la población, o bien porque se vea como una salida profesional al alto nivel de desempleo juvenil.

Sin embargo, creemos que, además de esas razones, hay otros factores que inciden en este tema y lo convierten en un asunto de interés general, entrando a formar parte de la agenda política. Unos están relacionadas con las nuevas demandas y exigencias de los consumidores, así como con el cambio tecnológico que experimenta la agricultura y el desafío de la transición ecológica y el cambio climático. Otros están asociadas a la continuidad de los modelos agrícolas y ganaderos asentados en el territorio y basados en alguna forma de agricultura de tipo familiar.

Respecto a lo primero, es un hecho que asistimos a cambios importantes en las demandas de los consumidores y en las formas de gestión de la agricultura, sobre todo en lo que se refiere a la tecnología digital y a la transición hacia formas más eficientes de consumo energético y más favorables a la lucha contra los efectos del cambio climático y la pérdida de biodiversidad. En ese contexto de nuevas exigencias y demandas, parece necesario disponer de agricultores con mentalidad emprendedora y propensos a responder a los nuevos desafíos y afrontar las innovaciones que tales cambios y demandas requieren.

Es evidente que una población envejecida tiene más dificultades para afrontar esos nuevos desafíos, dadas las actitudes más conservadoras que suelen darse en los agricultores de más edad y su natural resistencia a cambiar las prácticas agrícolas tradicionales por otras innovadoras de mayor eficiencia tecnológica y más sostenibles desde el punto de vista medioambiental. Esto hace que, sin jóvenes al frente de las explotaciones agrarias, esos desafíos se tornen en retos complejos, sea la digitalización en la agricultura, sea el reto del cambio climático o la transición ecológica.

Respecto a la continuidad de los modelos de agricultura de base familiar, es un hecho que, sin jóvenes como responsables de la gestión de las explotaciones, dicha continuidad no está asegurada, lo que podría conllevar efectos negativos en el problema de la despoblación rural en algunos territorios. Es evidente que, si no se produce el relevo en la titularidad de este tipo de explotaciones, lo más probable es que o sean abandonadas o sean cultivadas al mínimo exigible para el cobro de las ayudas de la PAC, generando poco empleo y escasa actividad económica. También es probable que, a la muerte de sus titulares, y sin hijos que quieran asumir el relevo al frente de las explotaciones, sean adquiridas por otros agricultores con mayores recursos, favoreciéndose así la concentración de la propiedad y modificándose el paisaje de determinados territorios rurales.

La situación es, sin duda, diferente entre las explotaciones agrícolas y las ganaderas de base familiar, ya que su continuidad varía mucho si hay o no un joven dispuesto a asumir el relevo al frente de ellas. En el caso de las explotaciones agrícolas, puede continuar su actividad mediante fórmulas de arrendamiento o manteniéndolas su titular en las condiciones mínimas que exige la PAC para que pueda seguir siendo beneficiario de las ayudas directas. Pero el caso de las ganaderas es más complicado, debido a la mayor atención que exige ese tipo de explotaciones y a la existencia de una cabaña animal que hay que cuidar y alimentar, algo que sin nadie al frente a plena dedicación resulta difícil su continuidad.

Las múltiples dimensiones del relevo generacional

Hasta ahora, la política agraria europea ha abordado el problema del relevo generacional desde un enfoque de incentivos económicos basado en la implementación de programas de ayuda a la instalación de jóvenes agricultores.

Buena prueba de ello son las ayudas específicas a la primera instalación, establecidas en la PAC hace más de treinta años en el marco del Reglamento 797/85 del Consejo para la “mejora de la eficacia de las estructuras agrarias”, concretamente en su artículo 7. Hasta 1985, solo había programas nacionales para impulsar la incorporación de jóvenes a la agricultura, pero, a partir de ese reglamento, se convierte en un eje de la política europea dentro de la PAC, incluido más tarde en lo que sería el “segundo pilar”. El programa de incorporación de jóvenes se iría complementando otras ayudas, tales como la bonificación de los créditos necesarios para cubrir los gastos de instalación o la concesión de un suplemento de las ayudas generales para modernización de explotaciones agrarias.

En la nueva PAC pos-2020 se refuerza el programa de incorporación, manteniéndose una ayuda específica de hasta 100.000 euros (con cargo al fondo FEADER del segundo pilar) para financiar el proyecto de instalación, y creándose un suplemento (a fijar por cada Estado en su Plan Estratégico Nacional) de la ayuda directa a la renta (con cargo al FEAGA del primer pilar) para el caso en que sea un joven el titular de la explotación beneficiaria.

Estas medidas, basadas, como hemos señalado, en incentivos económicos, han sido poco eficaces ante el problema de la renovación generacional de la agricultura europea, no pudiendo contrarrestar el creciente envejecimiento de la población agraria. Creemos que su incapacidad para abordar este asunto se debe al hecho de que intentan tratar con programas sectoriales un problema, como este de la renovación generacional del sector agrario, que tiene múltiples dimensiones y en el que convergen factores de diversa índole: culturales, económicos, jurídicos, de formación… Solo aquellos países que lo han abordado de un modo más integral, teniendo en cuenta todos esos factores, han obtenido resultados positivos, como ha sido el caso de Francia o Alemania.

Un documento del Tribunal de Cuentas Europeo de 2017 sobre las ayudas a la instalación de jóvenes en la agricultura confirmaba el escaso éxito de los programas basados en incentivos económicos. En ese documento se indica que los 9.600 millones de euros destinados por la PAC entre 2007 y 2020 para mejorar el relevo generacional en la UE, han tenido un éxito muy escaso, ya que este tipo de programas “se basan en una lógica de intervención mal definida” y “deberían estar mejor orientados a fomentar un relevo generacional efectivo” (TCE, 2017).

España, que, antes de su entrada en la UE, había sido pionera a la hora de tratar de forma integral el tema del relevo generacional (con la Ley 49/81, del Estatuto de la Explotación Familiar y los Agricultores Jóvenes), se limitó, una vez dentro de la Unión, a implementar, con escaso éxito, los incentivos económicos de la PAC. En años recientes, alguna comunidad autónoma, como Castilla-La Mancha, ha legislado para impulsar la incorporación de jóvenes a la agricultura con acciones que van más allá del enfoque de los incentivos económicos, pero aún es pronto para ver sus resultados. No obstante, y dadas las limitadas competencias de las comunidades autónomas en temas jurídicos o fiscales, no parece que el problema del relevo generacional pueda resolverse a escala regional, sino que necesita ser tratado como un asunto de Estado, contemplando las múltiples facetas (culturales, económicas, jurídicas…) en que se manifiesta.

Factores culturales

Los factores de tipo cultural tienen que ver con el predominio de los valores asociados a la cultura urbana en detrimento de la cultura agraria y rural. La ciudad sigue ejerciendo un fuerte atractivo entre los jóvenes, no solo en relación con las oportunidades de ocio y esparcimiento, sino también por los mayores y mejores servicios básicos disponibles en el medio urbano, y por la creencia de que en las ciudades hay mayores oportunidades de empleo y más posibilidades de desarrollo profesional. Eso explica el creciente proceso de concentración de la población mundial en las ciudades (más de la mitad de la población mundial vive ya en el medio urbano), siendo en el caso español menos del 20% de la población la que reside en municipios rurales.

Junto a ello, es un hecho la escasa valoración social que recibe la profesión agrícola, ocupando los puestos más bajos en la escala de valores de las profesiones. Y esto a pesar de la evidente importancia estratégica que, como se ha podido comprobar durante la pandemia covid-19, tiene la cadena alimentaria en el abastecimiento de alimentos, una cadena en la que, sin embargo, la agricultura no siempre es el eslabón más visible.

Además, y tal como mostraba el Agrobarómetro de Andalucía (IESA, 2008 y 2009), la valoración que tienen los propios agricultores de su profesión es aún más baja que la que tiene la población general, lo que explica su deseo de que los hijos no asuman el relevo al frente de la explotación.

 

Los factores de tipo cultura tienen que ve con el predominio de los valores asociados a la cultura urbana en detrimento de la cultura agraria y rural. La ciudad sigue ejerciendo un fuerte atractivo ante los jóvenes, no solo en relación con las oportunidades de ocio y esparcimiento, sino también por lo mayores y mejores servicios básicos disponibles en el medio urbano, y por la creencia de que en las ciudades hay mayores oportunidades de empleo y más posibilidades de desarrollo profesional. 

 

Por ello, abordar el problema de dar visibilidad a la actividad agraria para que les resulte atractivo a los jóvenes dedicarse profesionalmente a ella exige, por tanto, algo así como una especie de “revolución cultural” en la que se impliquen todas las áreas y departamentos de la Administración pública, y no solo los relacionados con las políticas agrarias. Es una revolución en el sentido de romper estereotipos y clichés negativos sobre la actividad agraria, y mostrar que la profesión de agricultor, aun siendo dependiente de las inclemencias climáticas y exigir una gran dedicación (sobre todo la que se desarrolla en las explotaciones ganaderas), nada tiene que ver hoy con la rudeza de antaño, pudiendo ser equiparable, por su tecnificación y cualificación, a cualquier otra profesión.

Cuando en los años 1960, un país como Francia abordó la modernización de su agricultura y planteó la renovación generacional, lo hizo como un asunto de Estado, implicando a toda su Administración en lo que se denominaría la “revolución silenciosa”, que era el modo de llamar a la revolución cultural que experimentó el sector agrario francés y que situaría a la profesión agrícola, la actividad agraria y la cultura rural a la cabeza del reconocimiento social en ese país (Fernández Durántez y Moyano, 1990).

Factores económicos

Sin duda, en la renovación generacional influyen las dificultades de acceso a la tierra, como señala un reciente estudio del GFAT (Grupo Focal de Acceso a la Tierra), financiado por el MAPA y realizado en 2020, como documento preparatorio del Objetivo no 7 del Plan Estratégico Nacional.

Ese estudio señala que el acceso a la tierra es “la barrera más importante para que los jóvenes agricultores se incorporen al sector agrario”, pero también indica que, dependiendo de los sectores, esa importancia varía: por ejemplo, “en sectores intensivos o especializados, los jóvenes consideran menos importante la tierra y más importante el conocimiento”. La inmovilidad del mercado de tierras, su elevado precio (tanto de compra como de arrendamiento) y la fuerte inversión inicial que hay que hacer para instalarse, son, sin duda, factores que dificultan la incorporación de los jóvenes a la agricultura. Pero como reconoce el citado documento, en este asunto intervienen múltiples variables (económicas, sociales, culturales, tecnológicas y ecológicas), que hay que situar “en un contexto de ordenación territorial, desarrollo rural, de relaciones urbe/campo y de cooperación privada y pública”, reflexiones que están en línea con lo que planteamos en nuestro artículo.

Es indudable que influye, sobre todo, la escasa rentabilidad de muchas explotaciones agrarias, ya expresada en las grandes manifestaciones del pasado año 2020 bajo el lema “Por unos precios justos”. Solo en algunos aspectos puede ser abordado este problema desde los poderes públicos, como han hecho algunos gobiernos europeos y la propia UE legislando para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria

La rentabilidad de la agricultura va más allá de la acción política, y requiere de la voluntad del propio sector agrario para organizarse mejor y ser más eficiente en su relación con los demás actores de la cadena. Y para eso es preciso contar con unos agricultores dinámicos, de mentalidad emprendedora, favorables a la innovación y propensos a implicarse en proyectos de cooperación que trasciendan el estricto ámbito de su explotación individual. De ahí la importancia de la renovación generacional.

Factores educativos y de formación profesional

La agricultura de hoy exige unos conocimientos técnicos y administrativos más elevados y complejos que los transmitidos de unas generaciones a otras a lo largo del tiempo. Siendo importante la transmisión de los saberes y el conocimiento local, es evidente que las actuales formas de gestionar las explotaciones agrarias obligan a los agricultores a la adquisición de nuevos conocimientos sobre el funcionamiento del mercado, las herramientas digitales y los paquetes tecnológicos disponibles. Les obligan también a evaluar los efectos de la actividad agrícola y ganadera en el equilibrio de los ecosistemas, prestando atención a todo lo relacionado con el escenario de cambio climático y pérdida de biodiversidad.

Esto exige una gran reforma de los programas educativos, tanto en el nivel de la enseñanza no reglada como en la secundaria orientada a la formación profesional, y en la enseñanza superior universitaria. El escenario del agricultor de hoy y de mañana es muy diferente al de hace solo unos años, por lo que su formación tiene que ser también distinta de la tradicional, lo cual no significa hacer tabla rasa con los saberes locales, pero sí incorporar nuevos contenidos temáticos y nuevas habilidades y herramientas tecnológicas para afrontar los grandes retos de la agricultura.

Factores jurídicos

Habría que añadir también aquellos factores de naturaleza jurídica que, por lo general, favorecen la división de la propiedad a la muerte del titular y no ayudan al relevo generacional. Es por esto que en esta área del derecho sucesorio hay mucho que hacer para facilitar que la sucesión en la titularidad de una explotación agraria se pueda realizar dándole prioridad a aquel miembro de la familia que quiera instalarse como agricultor.

Hay fórmulas interesantes que se vienen aplicando en algunos países, como la creación de “bancos de tierras” o el establecimiento de incentivos para la cesión de la explotación (con opción de compra) a un nuevo agricultor por parte del titular una vez que este alcance la edad de jubilación. También se utiliza la figura del “sucesor” para impulsar la relación intergeneracional y facilitar la sucesión entre el titular y un joven que desee instalarse, de tal modo que el agricultor mayor pueda actuar como agente orientador del relevo (en línea con la figura del “mentoring” utilizada con éxito en varios países). España fue pionera en este tema con la citada Ley 49/81, del Estatuto de la Explotación Familiar (luego reformada en 1995), pero que, lamentablemente, apenas ha sido utilizada.

Asimismo, sería interesante abordar una reforma de la Ley de Arrendamientos Rústicos para posibilitar el arrendamiento de largo plazo cuando sea un joven el que arriende la tierra, al igual que sería de interés identificar las tierras abandonadas o infrautilizadas para impulsar su movilización y ponerlas en el mercado para que pueda así aumentar la oferta.

Son también interesantes las iniciativas que se vienen dando en el marco de la figura de “custodia del territorio”, ya implantada con bastante éxito en algunas comunidades y que propicia el intercambio de experiencias entre jóvenes que se instalan por primera vez en la agricultura, así como el asesoramiento de personal técnico en las distintas áreas relacionadas con el proyecto de instalación (ver artículo de Carolina Yacamán en este mismo anuario). En esta misma dirección de apoyo colectivo hay que situar la labor realizada en el seno de las organizaciones profesionales agrarias, que suelen crear grupos específicos de jóvenes agricultores para intercambiar sus experiencias y recibir el asesoramiento de los equipos técnicos.

La oportunidad del Plan Estratégico de la nueva PAC

La renovación generacional de la agricultura es, por tanto, un desafío de gran complejidad, que debe afrontarse de manera integral con políticas coordinadas en las distintas áreas de la acción pública (agricultura, educación, economía, fiscalidad…). Con sus diferencias nacionales y regionales, es un problema común a muchos países, y suele abordarse como un asunto de Estado.

 

Abordar el problema de dar visibilidad a la actividad agraria para que les resulte atractivo a los jóvenes dedicarse profesionalmente a ella exige, por tanto, algo así como una especie de “revolución cultural” en la que se impliquen todas las áreas y departamentos de la Administración pública. 

 

En el caso español, el relevo generacional es un problema que afecta a todas las comunidades autónomas, por lo que tendría que definirse y acometerse a escala nacional, aunque su ejecución deba hacerse a escala regional y en colaboración con los gobiernos autonómicos.

El Plan Estratégico Nacional de la nueva PAC es una buena oportunidad para abordar este problema con sentido de Estado, aprovechando los recursos que ofrece la UE y definiendo grandes líneas estratégicas con carácter integral. Solo así se podrá impulsar la necesaria renovación generacional de la agricultura sobre la base de proyectos innovadores y viables de instalación de nuevos agricultores. El informe del MAPA ya citado va en la buena dirección.

Pero la inclusión del tema del relevo generacional en el Plan Estratégico de la PAC no debe ser un fin en sí mismo, sino la base para diseñar un gran programa nacional que movilice al conjunto de la sociedad y permita llenar de savia nueva la agricultura española. No es un reto fácil. Pero es necesario afrontarlo si queremos responder al enorme desafío político, económico y social que suponen los grandes cambios que, como hemos señalado, experimenta el sector agrario en materia de digitalización, comercialización, cambio climático y transición ecológica.

Pero para que la instalación sea duradera y sostenible es preciso que se haga sobre proyectos viables, evaluándose la solidez y solvencia del proyecto, la formación del nuevo titular y su capacidad para afrontar el desafío, así como las bases financieras en que descansa. Todo estos son aspectos que deben tenerse en cuenta a la hora de conceder las distintas ayudas del programa de instalación, ya que lo importante no es que haya nuevos agricultores jóvenes, sino que sus proyectos sean solventes y viables.

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